在初步肯定了廣東農(nóng)村集體土地“股份制改革”,并鼓勵各地方政府積極開展農(nóng)村集體土地股份制改革試點之后,國土資源部已經(jīng)考慮進(jìn)一步探索集體土地所有權(quán)、使用權(quán)實現(xiàn)的途徑和有效形式。
在進(jìn)行已久的農(nóng)村集體土地“確權(quán)頒證”工作基礎(chǔ)上,國務(wù)院終于劃定了“2012年底之前全部完成”的時間底線。在此過程中,“確權(quán)賦能”已經(jīng)被確定為基本原則。
長期以來,由于牽涉復(fù)雜的利益分配問題,農(nóng)村集體土地的“物權(quán)實現(xiàn)”一直被作為“最敏感的區(qū)域”而成為“政策禁區(qū)”。而隨著“確權(quán)賦能”原則的提出,包括收益權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村集體土地使用權(quán)所有人的“物權(quán)”終于面臨“突破”。
確權(quán)頒證
時限一年
“在12月初的時候,國務(wù)院已經(jīng)對農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證工作提出了時間的要求,最后的時間定在2012年年底。也就是說,明年年底之前,全國所有農(nóng)村集體土地都必須完成確權(quán)頒證工作,這是國務(wù)院第一次具體提出時間要求。”12月7日,國土資源部一位官員向《中國經(jīng)營報(博客,微博)》記者證實。
在此之前,農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證工作已經(jīng)進(jìn)行多年。但由于牽涉多方利益,這項工作進(jìn)行得并不十分順利。記者了解到,在一次內(nèi)部會議上,國土資源部黨組成員、副部長王世元表示,農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證工作“進(jìn)展不平衡、質(zhì)量不平衡”,與此同時他還提出要求,要各地借鑒工作進(jìn)展較快地區(qū)的經(jīng)驗。
記者了解到,為了加速推進(jìn)“確權(quán)頒證”工作,12月1日,國土資源部在四川召開了經(jīng)驗交流會。王世元率國土資源部多位“高官”參加,同時還邀請了中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡稱“中農(nóng)辦”)、農(nóng)業(yè)部、國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局的相關(guān)負(fù)責(zé)人一并參加。
“王世元副部長提出了很具體的要求。從縱向上,把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織;從橫向上,要齊頭并進(jìn),按照黨中央、國務(wù)院的要求如期完成工作任務(wù)。”
國土資源部地籍司相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,至2011年10月,全國已有25個省(區(qū)、市)成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組,地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥,國土資源、財政、農(nóng)業(yè)、水利、民政、交通等多部門協(xié)同作戰(zhàn);同時,全國19個省(區(qū)、市)轉(zhuǎn)發(fā)下發(fā)文件進(jìn)行部署;其中,吉林、重慶、江蘇、陜西等地將確權(quán)工作列入政府年度考核目標(biāo)。
“如此重視這項工作,是由于確權(quán)頒證是日后一系列土地改革探索工作的基礎(chǔ)。”前述不愿具名的國土資源部官員稱。
首倡“賦能”落實物權(quán)
實際上,確權(quán)頒證只是一個開始。記者了解到,在基本肯定了廣東省從1992年開始的農(nóng)村集體建設(shè)用地“股份制改革”,并對其他地方政府提出鼓勵推廣與嘗試后,作為中國土地管理的主要部門,國土資源部有意在農(nóng)村集體土地的改革上“走得更遠(yuǎn)”。
12月5日,國土資源部召開“全國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作暨宗地統(tǒng)一編碼工作座談會”(以下簡稱“座談會”)。王世元出席會議并做出具體工作要求,參與這次座談會的除國土資源部地籍司、規(guī)劃司、利用司等職能部門外,全國各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市的國土部門主要負(fù)責(zé)人悉數(shù)在座。
與會人士向記者透露,王世元在對確權(quán)頒證工作做出具體工作安排的同時,向所有與會者提出了對農(nóng)村集體土地“確權(quán)賦能”的基本原則。所謂“確權(quán)賦能”即是在明確農(nóng)村集體土地使用權(quán)歸屬后,賦予這種土地使用權(quán)相對應(yīng)的各種權(quán)利。
王世元在“座談會”上表示,各地要高度重視和加強土地產(chǎn)權(quán)問題的研究,推進(jìn)落實和保障農(nóng)民土地物權(quán);要高度重視和積極探索集體土地所有權(quán)、使用權(quán)實現(xiàn)的途徑和有效形式,關(guān)注重點地區(qū)的改革實踐,抓緊研究有關(guān)熱點問題。
“在此之前,我們沒有聽到國土資源部在這個級別的會議上明確提出"落實物權(quán)"、"所有權(quán)、使用權(quán)實現(xiàn)途徑"這樣的提法。”四川省國土廳一位官員向記者表示。在此之前,農(nóng)村集體土地的“物權(quán)”以及“所有權(quán)使用權(quán)實現(xiàn)途徑”等問題,多為中央政府所回避。
記者了解到,截至目前國土資源部尚未向各地方國土系統(tǒng)提出明確的“賦能”路徑。國土資源部經(jīng)濟規(guī)劃研究院的一位不愿具名的專家表示,對于這種問題的探索,一般都是由地方先行探索,而后由中央政府層面進(jìn)行認(rèn)可、肯定、推廣的方式進(jìn)行。
“股改”或為最成熟路徑
浙江大學(xué)公共管理學(xué)院一位楊姓教授曾參與過多項四川、重慶等地農(nóng)村集體土地改革的“調(diào)研”。12月7日晚,他告訴記者,無論是“確權(quán)”還是“賦能”,最為關(guān)鍵且具有意義的領(lǐng)域便是“除去宅基地之外的農(nóng)村集體建設(shè)用地”的“確權(quán)”與“賦能”。
“耕地部分由明確的聯(lián)產(chǎn)承包協(xié)議,宅基地即便沒有完成頒證工作,也在村集體經(jīng)濟組織有明確的備案,除此以外的農(nóng)村集體建設(shè)用地,其使用權(quán)歸屬以及相關(guān)權(quán)利的賦予,是比較敏感的問題。現(xiàn)在按照國土資源部的思路,先要把這部分農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)歸屬,確權(quán)到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。”楊教授說。
12月1日,王世元也提出要求,把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。但對于“賦能”的具體實現(xiàn)路徑,王世元只是表示,希望各地積極探索、抓緊研究。
在此之前,王世元曾率國土資源部調(diào)研組前往廣東佛山、順德等地調(diào)研廣東農(nóng)村集體土地的股份制改革試點。王世元對廣東試點的模式和方法予以了基本肯定,并在隨后的會議上鼓勵有條件的地區(qū)積極開展農(nóng)村集體土地股份制改革試點工作。因此,股份制以及相關(guān)的“收益權(quán)”,可能是“賦能”最為成熟與可能的實現(xiàn)方式與路徑。
楊教授表示,目前國土資源部正在積極進(jìn)行征地制度的改革,如果這兩者相疊加,即在將農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)至農(nóng)村集體經(jīng)濟組織后,再由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員按照比例進(jìn)行入股。在這樣的情況下,一旦執(zhí)行征地,每個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可以按照入股比例直接獲取征地補償,從而避免高額征地補償可能存在的分配不公的問題。
“目前,中國的土地管理制度遵循的是用途管制的原則,即農(nóng)用地的用途只能是農(nóng)用,不得私自改變用途,因此,通常意義上財產(chǎn)權(quán)不可能得到完全的"賦能",但是,從收益權(quán)這個角度看,通過股份制的方式是能夠比較好的進(jìn)行實現(xiàn)的。”一位國土資源部經(jīng)濟規(guī)劃研究院的專家稱。